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改革政务官制度根治香港管治困局(下)

2020-12-19 08:00

对比其他国家的公务员制度,香港公务员制度自1970年代以来从未彻底检讨。曾荫权主理财政司时尝试推行营运基金,容许某些部门自行管理财政,自负盈亏,享有资本投资项目的自主权。机电工程署是其中一个推行营运基金的部门,但机电署的营运却弄出升降机急堕事件。为了提高效率,特区政府亦创立效率促进组,但效率促进组的主要工作是处理政府的投诉热线,即是市民打电话到热线投诉,它便会代转交至不同政府部门,被嘲为经营"投诉物流"。

要真正改善特区政府的效率,一定要先改革现时的政务官制度,因为政务官等同政府的大脑,若果他们的专业知识多一点、有较佳的分析能力,便会一层一层影响下面。

新加坡近二十年人民生活改善不少,政治也较以前开明,核心原因正是因为已改革了公务员制度。香港又如何进行公务员升级呢?香港的公务员培训处应担当培训公务员的角色,但公务员培训处所提供的培训课程通常都是短期的,由短至几小时到最长半年不等。课程内容以语文、传意、管理、信息科技占很大比重,可见课程的定位不倾向专业化,培训处的宗旨亦不是针对提升公务员的政策制订能力。在架构上,培训处隶属公务员事务局,是一个影响力弱的政府部门;新加坡公共学院则于2001年脱离政府架构,成为法定机构,享有财政资源运用的弹性和空间。

政务官须有专业知识

香港的公务员培训处对公务员培训不足,又未能真正对症下药,直接影响公务员的管治和专业水平,继而并影响政策的质素和推行成效。

近年政府做的政策研究只有量,并无策略及长远方案配合。要令管治质素提升,建立一个有威信的政府,非提升公务员专业性和政策研究能力不可。

首先政府须吸纳更多有学术背景的人做政务官,并与大专院校紧密合作,运用他们的研究资源和人才,参与政府的政策研究事项,加强政策的专业和科学性,政府亦须鼓励更多智库参与政策的研究和讨论。

虽然政府内曾有过中央政策组,但里面大部分都是每年做民意调查,及为特首写施政报告,所以其政策研究的功能不大。中策组于2018年改组为政策创新与统筹办事处,为行政长官创新及策略发展顾问团提供秘书处支援服务。

看看内地,中央每一次进行重大的政策规划,都是由不同的智库专家集思广益编写而成。社会科学院、国务院国家发展研究中心、各部门的智库,内地每一个政府部门下面都有智库,农业部有农业政策研究中心,文化部也有政策研究中心。

特区政府现时全部的政策研究都属短期性质,政府内部懂研究或专门做研究的人寥寥可数,外判出去的研究亦大多都是无深度的调查。

昔日港英政府的许多政策都是先交由英国学者或智库研究,才在香港执行。虽然都是属短期性质,但都可以"头痛医头、脚痛医脚"。现在特区政府的一些政策似乎是"眼痛医手、手痛医肚"。政府所谓的行政效率,令人只顾执行程序不理效果。政府不去处理质素问题,只会令民望继续插水。

香港现时的政府架构存在问题,每项政策、每个署都有部分参与,变相容易推卸责任,负责任却困难。政治助理和副局长处理传媒关系还可以,但要改善政策质素,便不是那么容易。以推动创意文化产业为例,财政司属下的商务及经济发展局负责创意产业、支持电影发展、推动设计行业,亦同时统筹旅游政策;政务司属下的民政事务局则负责推动表演艺术、视觉艺术及图书馆和博物馆等设施;与此同时,民政局下的民政总署于十八区会推动文娱活动;教育局也推行艺术教育。所以如果要全面推动创意产业,就要依赖不同的政策局一起合作。倘若各政策局和部门有良好的沟通,就可以分工合作,有效利用资源,串连产业、旅游、艺术和教育。但如果政策局与部门之间缺乏沟通,相关的政策措施连锁一起,却欠缺跟进和统筹,拖慢了政策的推行,亦无人需要负责。政府宣布成立创意产业办公室,功能亦限于"开会、吹水",或筹办一些无关痛痒的"活动"。

成立特区公共行政学院

内地多年前开始精简架构,合并职能相关的部门,以避免政府职能交叉、政出多门、多头管理的情况。至于英国,其政府架构原则上不固定,因为当选首相有权决定内阁成员人数和他们分别处理哪些政策事项,例如若首相希望重点发展环保,便会开设环保大臣统筹相关事务,集中统领资源,制订策略性政策。举个例子,英国的文化媒体及体育部会一概处理文化艺术教育、创意产业、图书馆、博物馆、广播、旅游业,不会像香港把政策拆散到众多部门负责,更重要的是,没有人负责统筹跨部门的工作。

故此,香港的政府架构需要重组,部分部门需要合并。公务员培训处应脱离公务员体系,以大学研究院规格成立一所香港特别行政区公共行政学院。功能有二。首先是像内地社会科学院一样,拥有一个长期的学术研究班底,对各种政策研究和社会状况进行分析。例如,两岸三通对香港的经济、社会、文化有哪些影响,是需要长期和定期的研究才能论述。第二个功能是以严谨的学术标准,培养高质素的公共政策研究和执行人才。香港须提升官员的学术研究能力和专业知识,才可应对越来越复杂的社会经济政治发展挑战,但若是回避改革政务官制度,香港就不能提升为知识型经济的社会。

来源:大公网 作者:胡恩威