无标题文档

政策思考/“能者居之”就是要打破制度僵化

2021-10-13 14:27

特首林郑月娥在施政报告中表示,将强化管治团队,已要求公务员事务局局长按着“能者居之”的原则,检视现时公务员高层职位的选拔聘任机制,务求把最有远见和能力的官员放在最适合的位置。改革公务员尤其是首长级公务员的升迁聘用机制,关乎政府管治能效,关于未来管治的成败,极其重要。其本质就是要打破“庸者”也能按资历升迁的弊端,打破高级公务员升迁被“垄断”的问题。这一改革势必触动许多人的利益,阻力非常大,需要做好各方应对。

今年度的施政报告亮点纷陈,令笔者最为关注的不仅仅是“北部都会区”以及“双城三区”这样的宏观长远规划,还在于对公务员体系的改革方向。

在“提升管治效能”一章中,特首提出了两项重大改革构想。第一是“重组政府架构”,包括设立文化体育及旅游局、分拆运输及房屋局、重组民政事务局为青年及地区事务局等。第二就是“强化管治团队”,报告是这么写的:“首长级公务员,包括属公务员中最核心、最高级别的常任秘书长和部门首长,也是特区政府成效的关键。我已要求公务员事务局局长按着‘能者居之’的原则,在未来数月检视现时公务员高层职位的选拔聘任机制……会邀请公务员叙用委员会参与有关工作。”

要令政府管治脱胎换骨

重组政府架构、增设新的政府部门,涉及重大的架构改动,自然更易引起公众关注。但事实上,政府部门的增加、减少或重组,是十分常见的,香港特区如此,世界各地也如此,与时俱进。但更重要的是,研究改革首长级公务员的聘任机制,这可以说是触及了港英时期延续至今的所谓“公务员文官体系”,也可以说是自2002年实施“问责制”以来最重大的政府制度改革。改得好,意义重大,可令特区政府管治脱胎换骨。

全国港澳研究会副会长刘兆佳教授今年五月在《需强化特区行政机关管治效能》一文中指出了三点:第一,需要强化中央对行政长官和主要官员的甄选、指导、问责、考核、任免、联系和支持,确保中央的全面管治权和特区的高度自治权的有机和无缝结合;第二,需要壮大和加强由特首和主要官员组成的领导班子对国家和中央的忠诚、对香港的承担、国际和历史视野、政治触觉、政治担当和勇气,以及其团结性和战斗力;第三,要确保主要官员问责制和“行政主导”实现,除了要有一个团结和有能力的领导班子外,这个班子能否有效领导公务员队伍非常重要。

这三点可谓提纲挈领,击中了现行公务员体制的不足和弊端。强化国家意识、强化忠诚度和责任意识,是核心关键,但客观而言,仍无法扩大管治队伍中的真正“精英人才”,因为首长级公务员必定是由公务员升上来的,但这个“圈子”的人数其实并不够大。

根据政府数字,截至2021年3月31日,非首长级人员编制和实际员额分别约为191000个职位及176000人,而首长级人员编制和实际员额则分别约为1500个职位及1400人。也就是说,政府局以下的各部门首长级公务员,都是从这1500个编制中甄选出来。一千多人中必定会有不少精英,但并不能真正涵盖整个社会的精英。如果能进一步扩大,在确保制度运作有效、不会出现偏差的情况,扩大来源、改变聘任机制,何乐而不为?

据悉,现时公务员内部有一条不成文的惯例,公务员事务局局长位置一定要由资深AO(政务官,Administrative Officer)来出任。前特首办新闻统筹专员冯炜光就指出,这种制度形成了两个问题:第一,“AO自己来管AO的升迁和委任”的局面,令非AO出身的特首、司、局长,无法染指,实际上是架空他们:第二,如出现局长和其麾下常秘不咬弦时,常秘根本可以不搭理局长,因为该局常秘不是由局长挑选的,而是由公务员事务局来安排的,非AO出身的局长可说是“无兵司令”。

打破“AO治港”制度弊端

问题是显而易见的,虽然近年情况已大有好转,但制度弊端仍不能轻易改变。要确保主要官员问责制和“行政主导”实现,除了要有一个团结和有能力的领导班子外,这个班子能否有效领导公务员队伍非常重要。为此,领导班子对高层公务员的升迁要有一定的发言权。能否忠实执行领导班子的政策和决定应该是考虑升职和调迁的重要标准之一,但不必是唯一标准。另一方面,正如刘兆佳教授所指出的,“任人唯才”和“任人唯贤”等行之有效的原则和传统必须保存,更要防止高层公务员的任命和升迁被过度“政治化”。制度的优良方面和完整性应该尽量受到保护。

“务求把最有远见和能力的官员放在最适合的位置”,施政报告指出了强化管治团队举措的根本目的。特区政府显然要做到两点。第一,尽可能物色更多的精英人才,这非常困难,但不能因困难而却步;第二,确保核心公务员来源更广泛,升迁制度更符合提升符治效能的需要。当然,这绝不意味着对当前公务员的否定,他们的工作仍然是出色的,绝大部分公务员尤其是首长级公务员,都是尽忠职守的。

林郑月娥在报告中表示,她曾先后以局长、司长和行政长官的身份服务三届特区政府,对这个“热厨房”吸引人才的困难有亲身体会。她期盼在完善选举制度后,更多有抱负、有能力、有担当的爱国爱港人士愿意加入管治团队,接受挑战,为香港、为国家作出贡献。要实现这一目标,困难和阻力必将极大,但必须要稳步推进。

来源:香港大公报   作者:陈履言